Como um projeto em andamento, os resultados serão atualizados ao longo da jornada. Para identificar os temas prioritários e verificar a abrangência dos desafios, confira abaixo o resultado de um questionário preliminar realizado.
A equipe do Mosaico preparou um questionário eletrônico preliminar, com 19 perguntas de relevância para os três desafios principais. Em seguida, enviou o questionário a sete promotores de justiça da tutela coletiva, com 85,7% deles possuindo mais de 10 anos de atuação no MPRJ. Todas as áreas da Tutela Coletiva estão representadas a considerar os órgãos de execução em que os respondentes estão atualmente.
85,7% concordam que: a ação penal é um instrumento mais eficiente do que a ação de improbidade administrativa para a repressão e dissuasão de ilícitos contra a Administração Pública.
Dúvida sobre os efeitos da condenação criminal quanto aos direitos políticos (para alguns, apenas a ação de improbidade suspenderia). O que mais chama a atenção é o efeito dissuasivo e a noção de resultado de impacto da pena privativa de liberdade, os instrumentos de investigação mais eficientes, e a tramitação mais célere.
71,4% deles concordaram absolutamente que se as PJTC tivessem atribuição criminal concorrente e não precisassem instaurar IC ou ajuizar ACP (quando a atuação criminal fosse suficiente), gerando resultados mais efetivos, a um custo menor.
42,9% concordaram que o ajuizamento de ação penal pelo mesmo fato torna desnecessária a ação de improbidade.
Nos casos de crimes com penas baixas, a legislação criminal não garante as mesmas sanções de que a lei de improbidade administrativa. Um outro risco são vieses do processo penal (e.g., garantismo) – podendo levar a impunidades. Surgiu uma preocupação sobre a aplicação ampla e irrestrita do art. 11 da LIA. Há certa dúvida sobre quando se e quando as sanções são distintas e complementares.
83,3% dos respondentes afirmaram que a separação das atribuições para a ação penal e ação de improbidade gera retrabalho.
Apenas uma promotoria tendo atribuição para o caso evita retrabalho e posições contraditórias – em especial com o surgimento do ANPC e ANPP. O diálogo entre as promotorias que trabalham com a investigação sobre o mesmo caso é excessivamente burocratizado.
Imaginando um cenário em que a Tutela Coletiva teria atribuição concorrente, apareceu como desafio em mais uma resposta a necessidade de dominar e ter apoio técnico em áreas supostamente distintas de conhecimento (área cível e criminal). As outras menções a desafios foram um possível aumento da carga de trabalho; e a necessidade de criar regras claras de atribuição concorrente.
Dentre os desafios classificados como tendo maior intensidade para a efetividade das PJTC, estão os seguintes, que podem ter relação com a questão das atribuições (ou, de alguma forma, interferir com os efeitos de uma intervenção que vise a otimizar a organização e estratégia de uso das atribuições).
Falta de suporte na coleta e análise de dados relativos às investigações – o fator é relevante, principalmente considerando a necessidade de familiaridade com uma nova área de atuação e com novos instrumentos legais de investigação.
_Falta de suporte na coleta e análise de dados relativos às investigações – o fator é relevante, principalmente considerando a necessidade de familiaridade com uma nova área de atuação e com novos instrumentos legais de investigação.
_Ausência/difícil acesso a ferramentas tecnológicas de investigação – o acesso dificultado a ferramentas de investigações (efeito balcão de órgãos como GATE e CSI), associado com incentivos que podem estar desalinhados (prazo de conclusão de investigações), pode levar a que as investigações sejam conduzidas de forma manual, para que não demorem muito. A qualidade tende a cair e, com ela, os resultados.
_Ausência/difícil acesso a ferramentas tecnológicas de investigação – o acesso dificultado a ferramentas de investigações (efeito balcão de órgãos como GATE e CSI), associado com incentivos que podem estar desalinhados (prazo de conclusão de investigações), pode levar a que as investigações sejam conduzidas de forma manual, para que não demorem muito. A qualidade tende a cair e, com ela, os resultados.
Levantamento de dados sobre a situação atual, entrevistas e formar rede de interessados para implementação.
Construir um novo formato de desenho organizacional, com novas possibilidades de atribuição das PJTC e implementar o modelo de forma experimental
As premissas a seguir, necessárias a todo projeto de inovação em instituições públicas, guiarão o processo.
Reconhecer um problema complexo, com soluções que podem ter impactos organizacionais significativos, pode causar um receio sobre mudanças. Ainda mais quando já houve, no passado, tentativas que falharam ao lidar com o problema.
Esse sentimento acaba, sem que as pessoas percebam, mantendo o estado das coisas como são, deixando de aproveitar oportunidades de melhoria. O Projeto Mosaico aposta que a forma correta de lidar com esse fator é:
1. Garantir que a perspectiva de todos será considerada, em especial das equipes na ponta;
2. Conduzir uma investigação e realizar um experimento, certificando-se de que evidências informem a melhor decisão e assim aumentando o potencial de convencimento e de sucesso na implementação de eventual medida.
Levar em conta a perspectiva de todos os interessados e afetados pelo problema, indicando potenciais soluções, traz total transparência ao andamento do projeto, seus documentos e dados; e, sobretudo, garante a oportunidade de participação com críticas, sugestões e comentários, que serão considerados na estrutura final.
As conclusões e propostas do projeto serão baseadas, ao máximo possível, em dados quantitativos e qualitativos. O objetivo é criar um ponto comum de referência para um diálogo que não seja apenas baseado em opiniões, mas também na realidade do problema e na probabilidade de impactos de cada solução. A importância da utilização de dados vale também na medida em que permite aos interessados realizarem suas análises sobre o mesmo problema, ou até outros. Sendo assim, o projeto também se apoia na ideia de governo aberto, disponibilizando as bases de dados obtidos.
Raros são os desafios exclusivos a apenas um MP. É um investimento de tempo necessário pesquisar se, e como, outros MPs e instituições similares enfrentaram e potencialmente estão resolvendo um desafio como este. É possível, ainda assim, que outras instituições não tenham chegado a uma resposta ótima. Pode fazer sentido pensar em uma atuação coordenada e integrada entre outras instituições interessadas, como a Academia e Terceiro Setor. Contar com mais braços e mentes não apenas encurta o cronograma de resultados, mas também, no caso de outros MPs e do CNMP, reduz o risco de soluções contraditórias.
1. Transparência
2. Boa informação - local e sobre grupos vulneráveis
3. Abertura prévia a críticas e comentários
4. Trabalho em equipe
5. Priorização
Ter um MP mais resolutivo, que alcance resultados expressivos, de qualidade, prioritários e alinhados com sua missão institucional significa identificar problemas que impedem sua atuação ideal e pensar, em conjunto, soluções. Observando as atribuições e a estrutura organizacional das Promotorias de Justiça de Tutela Coletiva, através de dados e entrevistas, o projeto imagina oferecer um método alternativo e estruturado para enfrentar desafios organizacionais.
O primeiro passo será compreender a situação atual. Atribuição significa a delimitação dos poderes de investigação e de medidas judiciais que uma promotoria pode conduzir ou adotar. Tradicionalmente, é organizada em dois grandes grupos: cível e criminal. Em relação as PJTC, suas atribuições estão até hoje organizadas, de maneira resumida, da seguinte forma:
Levantamento de dados sobre a situação atual, entrevistas e formar rede de interessados para implementação.
Construir um novo formato de desenho organizacional, com novas possibilidades de atribuição das PJTC e implementar o modelo de forma experimental
Além das premissas do método, o Projeto também considera, desde o início, fatores diretamente relacionados aos problemas em questão. Nesse sentido, os pontos a seguir, em maior ou menor medida, farão parte do levantamento como possíveis desafios indiretos – capazes de trazer risco para o sucesso de qualquer intervenção que aborde os temas centrais do projeto.
1. Atuação estratégica
O MP não é a única instituição com missão de controle. O Executivo, por exemplo, tem o poder de polícia. Para atuar de forma mais estratégica, o MP não deve substituir o papel do Executivo (acumulando inquéritos e ações), mas sim ser seu fiscalizador.
2. Priorização interna
Dado que o recurso de hora-trabalho é limitado, mesmo para uma forma estratégica de atuação, é essencial ter uma política de priorização. Priorizar significa ter a liberdade para não atuar nos casos considerados menos urgentes. Quem é obrigado a fazer tudo pode não conseguir resolver (quase) nada.
3. Método
A falta de um padrão técnico e de melhores práticas pode fazer com que inquéritos e ações levem mais tempo para serem concluídos do que o necessário – além de poder gerar inconsistências no resultado. Isso, associado com a fragmentação e volume excessivo de investigações, pode gerar um acervo de alto volume, mas de baixo impacto.
4. Automação
Sistemas de informação com inteligência de dados podem substituir a necessidade de procedimentos manuais de investigação. Assim, uma plataforma de dados, com medidas predefinidas e modeladas em exemplos já preparados, pode reduzir e controlar sensivelmente o acervo de inquéritos.
Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro
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