Inquérito Civil (IC)
Zela pelo respeito aos direitos fundamentais e protege o patrimônio público. Pode ter enfoque tanto preventivo e estruturante (de políticas públicas e programas de governo), ou ainda repressivo – sem envolver penas privativas de liberdade.
Ação Civil Pública (ACP)
Dá início a um processo cível. Nela, o MPRJ detalha os fatos ilegais e as razões que justificam um pedido de condenação. O objeto da condenação pode ser uma obrigação de fazer ou não fazer (por exemplo: reformar um hospital ou deixar de construir um imóvel em área de proteção ambiental), ou, ainda, de indenizar.
Ação de Improbidade Administrativa (AIA)
Dá início a um processo cível, como a ACP. Mas tem um caráter repressivo e reparatório. No caso da AIA, as sanções podem ser: cassação de mandato eletivo, perda de função ou cargo público, indenização, multa, e/ou suspensão de direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público.
Procedimento de Investigação Criminal (PIC)
É utilizado pelas PIP e Promotorias Criminais para a apuração de crimes. O resultado pode embasar uma ação penal ou o arquivamento de uma investigação.
Ação Penal (AP)
Destina-se a, diante da prática de um crime, obter do Judiciário uma condenação a sanções penais, por exemplo: a prisão e/ou multa. Também permite a adoção de outras penas e leva a consequências, como: multa, prestação pecuniária, perda de bens e valores, prestação de serviços à comunidade ou a entidades públicas, interdição temporária de direitos, perda do cargo e função pública e outras. A ação penal é mais direta e simples que uma ação civil pública e uma ação de improbidade administrativa, podendo conter as mesmas penalidades.
O Mosaico é um projeto do Inova_MPRJ, em parceria com a SUBPPI, cujo objetivo inicial é explorar atribuições, instrumentos e estratégias mais efetivas para os órgãos do Ministério Público responsáveis pela proteção ao patrimônio público, combate preventivo à corrupção e defesa dos direitos fundamentais – no Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro (MPRJ), especialmente nas Promotorias de Justiça de Tutela Coletiva (PJTC).
Uma das primeiras hipóteses do Mosaico é que a separação atual dos instrumentos de atuação e atribuições entre órgãos do Ministério Público impede uma atuação mais efetiva e resultados mais expressivos. Além da hipótese central, a equipe do projeto constatou que há necessidade de construção de critérios de priorização para investigações e ações do Ministério Público.
O Ministério Público é uma instituição de controle cuja missão é a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Dentre as suas funções, para atingir esses objetivos, duas se destacam por sua relevância:
Defesa do patrimônio público (inclusive o ambiental), em especial por meio da prevenção e repressão à corrupção
Defesa de direitos fundamentais, em especial ao fiscalizar programas de governo e políticas públicas para que sejam mais efetivas, econômicas e capazes de reduzir desigualdades de oportunidades
Esses temas estão inseridos na atribuição das Promotorias de Justiça de Tutela Coletiva (PJTC), que têm como seus principais instrumentos de atuação o inquérito civil, ação civil pública e a ação de improbidade administrativa.
Contudo, a hipótese do Projeto aposta na possibilidade de melhores resultados pelas PJTC. É que existem táticas e desenhos mais efetivos para essa área de atuação do MP, que merecem ser exploradas e testadas.
Nos últimos anos, o MP adotou diretrizes nacionais voltadas a otimizar sua eficiência e tornar sua atuação mais efetiva. Alguns exemplos são a Política de Fomento à Atuação Resolutiva do MP e os parâmetros de avaliação da resolutividade e qualidade de atuação, previstos nas normas da Recomendação n. 54 de 2017 do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP); e a Recomendação de Caráter Geral n. 2 de 2018 da Corregedoria Nacional do Ministério Público.
Sobre o tema da resolutividade, o CNMP estimula:
_"menor dedicação dos membros para procedimentos e processos de menor relevância"
_"a atuação (prioritária) em causas de alta complexidade"
_"a concentração e abordagem de forma sistêmica, sempre que for possível, em uma só ação ou acordo coletivo, a discussão da política pública objeto da proteção"
_"o controle de produtividade dos serviços finalísticos"
_"a análise consistente das notícias de fato, de modo a ser evitada a instauração de procedimentos ineficientes"
Com os incentivos regulatórios do CNMP, os ramos do MP brasileiro têm um estímulo a mais para rever como lidam com o chamado princípio da obrigatoriedade. Buscar apurar e punir todo e qualquer ilícito, como parece ser a realidade atual, indica uma falta de priorização e supõe como ilimitados os recursos da Instituição.
O projeto Mosaico foi então criado para explorar caminhos para um MP mais resolutivo. Na pauta, a (in)adequação do desenho de atribuições das PJTC, o uso possivelmente limitado de instrumentos de atuação, e a necessidade de melhor gestão do conhecimento, com a criação de táticas padronizadas de trabalho, e de avanços na transformação digital.
Para mapear as questões e desafios enfrentados pelas PJTC é importante, em primeiro lugar, compreender como se dá a organização atual da atividade-fim do MPRJ.
Promotorias de Justiça
As Promotorias de Justiça se diferenciam principalmente por suas atribuições — que são a delimitação de temas e (atualmente) de instrumentos (de investigação e medidas judiciais) que cada promotoria pode atuar. As atribuições são organizadas em dois grandes grupos: cível e criminal. Já seus instrumentos de atuação são o tipo de ação e investigação que cada atribuição comporta.
Promotoria de Justiça Tutela Coletiva (PJTC)
Zela pelo respeito aos direitos fundamentais e protege o patrimônio público. Pode ter enfoque tanto preventivo e estruturante (fiscalizando políticas públicas e programas de governo), ou ainda repressivo – mas, até hoje, sem envolver penas privativas de liberdade.
Atribuição:
Cível
Instrumentos:
Inquérito Civil (IC)
É utilizado pelas PJTC para reunir evidências sobre a possível lesão a um direito coletivo ou ao patrimônio público. Seu resultado pode ser o ajuizamento de uma ação civil pública, proposição de um acordo ou a decisão pelo arquivamento de uma investigação.
Ação Civil Pública (ACP)
Dá início a um processo cível. Nela, o MPRJ detalha os fatos ilegais e as razões que justificam um pedido de condenação. O objeto da condenação pode ser uma obrigação de fazer ou não fazer (por exemplo: reformar um hospital ou deixar de construir um imóvel em área de proteção ambiental), ou, ainda, de indenizar.
Ação de Improbidade Administrativa (AIA)
Dá início a um processo cível, como a ACP. Mas tem um caráter repressivo e reparatório. No caso da AIA, as sanções podem ser: cassação de mandato eletivo, perda de função ou cargo público, indenização, multa, e/ou suspensão de direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público.
Promotorias de Investigação Penal (PIP) e Criminais
Atuam com investigações criminais (próprias ou acompanhando as conduzidas pela Polícia Civil) e com ações penais – que podem resultar em penas privativas de liberdade. Pode haver especialização e repartição da atuação entre as fases de investigação e judicial (em municípios de maior população).
Atribuição:
Criminal
Instrumentos:
Procedimento de Investigação Criminal (PIC)
É utilizado pelas PIP e Promotorias Criminais para a apuração de crimes. O resultado pode embasar uma ação penal ou o arquivamento de uma investigação.
Ação Penal (AP)
Destina-se a, diante da prática de um crime, obter do Judiciário uma condenação com sanções penais, como por exemplo: a prisão e/ou multa. Também permite a adoção de outras penas e consequências, como: multa, prestação pecuniária, perda de bens e valores, prestação de serviços à comunidade ou a entidades públicas, interdição temporária de direitos, perda do cargo e função pública e outras. A ação penal é mais direta e simples que uma ação civil pública e uma ação de improbidade administrativa, podendo conter as mesmas penalidades.
Combinação ideal de instrumentos e atribuições
No MPRJ, em função do atual desenho de atribuições, o mesmo ilícito que configure crime e ato de improbidade administrativa pode ser investigado e ser objeto de processo tanto por uma PJTC, pelo inquérito civil e a ação de improbidade; quanto por uma PIP, pelo procedimento de investigação criminal e a ação penal.
Por exemplo: um caso de superfaturamento de licitação é noticiado ao MPRJ, levando à abertura de: um inquérito civil e um procedimento de investigação criminal.
Ao contrário do inquérito civil, no PIC o MP tem mais ferramentas possíveis para utilizar, como a interceptação telefônica e a delação premiada.
Além disso, como a ação penal e o processo penal são mais simples e diretos do que os instrumentos cíveis, o desfecho da ação penal tende a ser mais rápido. No caso do exemplo, as chances de recuperar recursos públicos desviados é maior.
E, com a penalidade de restrição de direitos (além de todas as demais que decorreriam da ação de improbidade), o efeito pedagógico e dissuasivo de novas condutas similares é maior.
Já a ação de improbidade administrativa sempre parte de uma investigação menos completa e, com um processo mais longo, encontra dificuldades para a efetivação das sanções (de menor intensidade dos que as penais).
A questão é: se não cabe punir alguém duas vezes pela mesma conduta e se a ação penal contém todas (e vai além das) penalidades da ação de improbidade administrativa, porque não tornar a investigação criminal e a ação penal táticas prioritárias, dispensando a necessidade de inquérito civil e ação de improbidade administrativa?
Uma das primeiras hipóteses do Mosaico é que a separação dos instrumentos de atuação e atribuições pode gerar retrabalho e desperdiçar oportunidades de táticas mais efetivas e colaborativas. Para testar a hipótese, a equipe buscou entender melhor o contexto, de acordo com dados disponíveis e a percepção dos promotores sobre o problema, para propor um experimento seguro no qual uma PJTC pudesse utilizar a atribuição criminal de forma concorrente, podendo vir a dispensar a necessidade de um inquérito civil e ação de improbidade administrativa.
A pesquisa preliminar permitiu a confirmação da hipótese central do projeto. Em paralelo, a equipe descobriu, por meio de entrevistas, formulários e grupos focais, outros fatores que representam desafios urgentes para a efetividade das PJTC, como:
Falta de suporte na coleta e análise de dados relativos às investigações
Ausência/difícil acesso a ferramentas tecnológicas de investigação
Ausência de sistema digitalizado de gestão das investigações
Falta de critério institucional de priorização das investigações, alto volume do acervo extrajudicial e de ouvidorias
Sobrecarga de tarefas burocráticas pela Administração ou exigidas pela Corregedoria
A demora do processo civil para um desfecho das atuações em andamento
Percebeu-se com isso que apesar de existir campo fértil para explorar a combinação ideal de atribuições e instrumentos, o sucesso do experimento dependia do enfrentamento de alguns dos desafios paralelos descobertos. Em especial, da necessidade da priorização da atuação das promotorias e do saneamento dos acervos (redução da sobrecarga de trabalho).
Assim, em seu primeiro ciclo de trabalho o projeto focou em dar início a um experimento com uma promotoria voluntária, testando métodos e ferramentas para:
_digitalização e saneamento do acervo da promotoria de justiça participante;
_criação de critérios de priorização para as investigações; para assim experimentar o uso da atribuição criminal concorrente em substituição ao inquérito civil e ação civil pública.
Ferramentas do Mosaico
Para atingir seus objetivos, o projeto utiliza o método de trabalho desenvolvido pelo Inova_MPRJ – o Fluxo de Transformação. O princípio desse método é aplicar novas ferramentas e metodologias a desafios da atividade-fim ou meio da Instituição. Através dele, o projeto será capaz de gerar alto impacto, sendo facilmente replicado por todo e qualquer órgão de governo e de controle.
Pretende-se também contar com parcerias externas à Instituição – que possam contribuir com diferentes experiências – e com outros Ministérios Públicos, para explorar os desafios dos projetos de forma unificada em diferentes contextos.
Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro
Subprocuradoria-Geral de Justiça de Planejamento e Políticas Institucionais
Laboratório de Inovação
Avenida Marechal Câmara 370 – 6º andar
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