A SUBPPI, em 02 de julho de 2021, recebeu demandas sobre alguns desafios e questões enfrentados na Tutela Coletiva. Inicialmente, três primeiros focos de atenção foram identificados:
Para explorar esses pontos e compreender possíveis formas de intervenção criou-se o projeto Mosaico, idealizado pelo Inova_MPRJ em parceria com a SUBPPI. O primeiro passo foi a construção de um documento inicial de articulação das questões, premissas e objetivos. Além de servir para definir de forma clara o escopo do projeto, o documento também abriu espaço para um consenso e validação dos desafios.
Com os primeiros desafios definidos, a equipe realizou uma pesquisa de mesa, buscando identificar outros projetos existentes dentro do mesmo escopo. Diante desse levantamento, não foi possível encontrar iniciativas que utilizassem uma abordagem experimental, como se propõe o Mosaico.
Simultaneamente, a equipe construiu um modelo lógico. Trata-se de representação visual que permite identificar os atores envolvidos, os fluxos de trabalho, e possíveis gargalos relacionados ao foco central do projeto.
No primeiro contato com promotores sobre os desafios indicados, foi possível verificar que os temas de atribuição para os casos de impacto regional e continência temática não indicaram uma necessidade de aprofundamento no momento. A pesquisa preliminar apontou que o foco inicial do Mosaico deveria ser apenas no desafio de combinação ideal de atribuições e instrumentos nos ilícitos contra a Administração Pública.
Com a visão sistêmica do desafio a ser enfrentado, o projeto seguiu para a fase de levantamento de dados sobre a situação atual da Instituição, rumo à comprovação da hipótese central do projeto.
Uma das premissas do projeto é ter embasamento em dados. Isso significa, na prática, identificar quais são as variáveis mais relevantes para mensurar o desafio e consequentemente, após o experimento, verificar as alterações capazes de medir os resultados esperados.
Com o desafio mapeado, a equipe do projeto especificou uma base de dados a ser construída por meio de consulta e extração (query) dos bancos de dados do MPRJ. O intuito da tabela, construída em formato Excel e organizada para funcionar como dicionário de variáveis, foi de orientar a extração e organização dos dados de atuação investigativa dos órgãos do MPRJ e do respectivo uso dos instrumentos na apuração de crimes, ilícitos contra a Administração pública e violação de direitos coletivos.
A extração dos dados não foi uma tarefa simples. As plataformas e rotinas de tecnologia da informação do MPRJ, para a consulta e o acesso a dados quantitativos referentes à atuação das PJTC e PIP, são deficitárias em vários aspectos.
A partir do material que foi possível extrair, realizou-se uma análise preliminar relativa ao uso dos instrumentos de investigação pelas PJTC e PIPs.
O levantamento indicou que a maior parte dos casos de crimes contra a Administração Pública (72,5%) são investigados pelas PJTC, com o uso do inquérito civil. Esse instrumento pode dar início a um processo civil, utilizando consequentemente a Ação Civil Pública ou a Ação de Improbidade Administrativa.
Em contraposição aos dados da atuação no MPRJ, a equipe do projeto também realizou uma pesquisa qualitativa para compreender a visão de quem está na linha de frente. Foram realizadas entrevistas, um questionário, um grupo focal e um estudo de caso. Os participantes foram promotores e procuradores especialistas e atuantes das PJTC, tanto no Rio de Janeiro quanto em outros estados.
A divulgação do resultado da análise dos dados quantitativos sobre a atuação funcionou como uma excelente provocação para uma troca de ideias sincera sobre a hipótese do projeto, os gargalos de efetividade que cada um identificava e sobre os desafios paralelos que surgiram.
Com relação à percepção sobre a eficiência dos instrumentos cíveis e criminais as respostas revelaram que, para a maioria dos promotores, os instrumentos de investigação e processo criminal são mais efetivos do que o inquérito civil e a ação civil pública quando os ilícitos investigados configuram tanto crimes contra a Administração Pública quanto atos de improbidade.
A partir da tabela de levantamento de dados de atuação investigativa dos órgãos do MPRJ, a equipe do projeto realizou um comparativo sobre a utilização atual dos instrumentos criminais e cíveis com a percepção dos promotores sobre instrumentos de mesmo campo – ação de improbidade administrativa (instrumento cível) e ação penal (instrumento criminal). O resultado serviu para comprovar a hipótese da baixa efetividade decorrente da separação dos instrumentos por aquelas promotorias.
Dessa forma, foi possível perceber que o MPRJ acaba focando mais sua atuação no instrumento considerado menos efetivo.
Veja uma análise desses achados, a partir da regra de Pareto, aqui.
A percepção dos promotores e procuradores, junto aos dados quantitativos coletados, possibilitou ajustes essenciais para que o experimento ocorresse de forma adequada. A identificação dos desafios paralelos se mostrou parte fundamental do projeto.
Participantes da pesquisa, também de outros Ministérios Públicos, onde já existem promotorias com atribuição híbrida (criminal e cível), confirmaram que a faculdade de seu uso não é suficiente para uma atuação efetiva. Outros desafios ainda precisam ser enfrentados.
Utilizando a plataforma Google Forms, a equipe enviou um questionário para oito promotores e uma procuradora de justiça do MPRJ. Junto a eles, outros oito promotores e duas procuradoras do Grupo Nacional Grupo Nacional de Defesa do Patrimônio Público (GNPP) colaboraram com o questionário. Este mesmo formulário foi disponibilizado via Mailchimp para todo o MPRJ.
O questionário contou com uma pergunta múltipla escolha sobre demais desafios que poderiam dificultar uma maior efetividade das PJTC. O intuito era permitir aos respondentes um canal para eventual discordância quanto à priorização das questões do Mosaico e mostrar que a equipe do projeto está aberta a trazer para o escopo do trabalho questões imprescindíveis ao sucesso das intervenções a serem implementadas.
Outra função do questionário preliminar feito aos especialistas foi de produzir insumos para a realização do grupo focal, a segunda coleta de dados qualitativos realizada pela equipe do Mosaico.
Um dos objetivos desta etapa foi, assim como no questionário, comunicar e ouvir reações sobre o resultado da análise dos dados da atuação; e provocar a reflexão sobre possíveis desafios correlatos às questões do Mosaico – possivelmente, de imprescindível enfrentamento. A sessão foi realizada de forma remota, por meio do Teams Meeting e com o uso do Miro. Teve duas horas de duração e envolveu cinco promotores que haviam respondido o questionário.
A equipe, então, ouviu as reflexões e reações trazidas pelos especialistas quanto aos cinco desafios votados como sendo os mais urgentes para a efetividade da Tutela Coletiva. Enquanto os participantes da sessão se revezavam em comentários, um dos integrantes da equipe do projeto fazia anotações em post-its no próprio Miro.
Os promotores concordaram com a necessidade de inserir esses desafios ao escopo do experimento. Sem realizar o processo de digitalização e priorização, os resultados da atribuição criminal nas PJTC não seriam positivos.
Atribuição criminal concorrente na prática
Uma situação que demonstra a dificuldade levantada pelo grupo é o caso da 1ª PJTC do Núcleo Resende. Trata-se da única PJTC do MPRJ que possui a atribuição criminal concorrente. No entanto, cinco anos após sua criação, nenhuma investigação criminal ou ação penal foram instauradas/ajuizadas.
O estudo sobre esse caso revelou algumas razões: em primeiro, o elevado volume de trabalho (devido à falta de priorização). Em segundo, pela ausência de uma regra institucional que, no caso de ação penal ajuizada ou investigação criminal instaurada, permita a não instauração de inquérito civil e ajuizamento de ação civil pública.
Por último, outro fator que explica a falta de uso da atribuição criminal concorrente pela PJTC é o custo operacional da regra que condiciona o uso da atribuição ao consentimento do promotor em exercício na Promotoria de Investigação Penal.
A rodada de conversas foi também essencial para confirmar a importância de não tornar o uso da atribuição criminal como regra das PJTC (transformando-as em PIP), mas sim, de forma concorrente. Isso significa que, em casos em que a atuação da PJTC revelar um crime contra a Administração Pública, tanto a PJTC quanto a PIP poderiam fazer uso dos instrumentos criminais para o caso.
Evidentemente, há um desafio de comunicação e integração envolvido. Quando ambas possuem atribuição para apurar – com seus instrumentos próprios – a mesma conduta, surge o desafio de evitar a sobreposição de atuações e de coordenar o trabalho.
Dessa forma, o Mosaico ajustou seu primeiro ciclo para realizar uma simulação de priorização e saneamento (redução estratégica) de acervo em uma promotoria voluntária.
Estes fatores se mostraram indispensáveis para a realização do experimento de atribuição concorrente nas PJTC. O primeiro ciclo do experimento abordou esse desafio para assim, na fase seguinte, testar a combinação ideal de instrumentos e atribuições.
Os resultados da priorização do acervo da PJTC participante do experimento podem servir para que as promotorias tenham menor sobrecarga de trabalho, permitindo experimento de uma nova atribuição, além de ser um método replicável para alcançar um trabalho mais eficiente em outros temas.
A adaptação do fluxo do projeto gerou novas reflexões sobre o cenário atual, veja mais sobre esses achados aqui.
Com a pesquisa preliminar, o Mosaico entra em sua fase experimental em uma promotoria voluntária. O escopo do experimento é composto por:
A equipe está produzindo materiais de apoio resultantes desses processos, acesse esses produtos aqui.
O convite para participação foi direcionado a promotores que haviam participado da pesquisa. Ainda que levando em consideração os ajustes necessários, houve também receios com a possível necessidade de treinamento e atuais incentivos contrários à ideia de priorização.
Veja mais sobre a necessidade de mudança de cultura para um cenário mais efetivo aqui.
Os desafios organizacionais do MPRJ podem estar presentes em outros Ministérios Públicos em todo o país. Apesar de diferentes contextos as táticas de atuação são similares e os resultados do experimento podem beneficiar mais órgãos em escala.
A rigor, os elementos táticos e estratégicos do Mosaico também podem ser de interesse, porque plenamente aplicáveis, a órgãos públicos e até gestores privados. Afinal, o bom gestor e o controlador têm em tese o mesmo interesse: transparência e eficiência.
Nesse sentido, o Mosaico busca parceiros para o experimento. A parceria envolve o compartilhamento de recursos e cooperação de esforços de pesquisa, análise de dados e sessões de cocriação. A parceria pode ser feita por colaboração, solicitada à equipe do projeto.
Outro parceiro externo ao MPRJ, que possui frentes de atuação compatíveis aos objetivos do Mosaico, é o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Veja na seção Mão na Massa os principais produtos para replicar o Mosaico em outras instituições.
Equipe
Daniel Lima Ribeiro Líder de Projeto, Fagulha, Assessor da SUBPPI/MPRJ, Membro Auxiliar da CPE/CNMP e Promotor de Justiça
Breno Gouvêa Gerente do Inova_MPRJ
Juliana Bossardi Estagiária de Comunicação do Inova_MRPJ
Larissa Lima Estagiária de Design do Inova_MPRJ
Leonardo Santanna Líder de Projetos do Inova_MPRJ
Letícia Albrecht Designer do Inova_MPRJ
Marcelo Coutinho Supervisor do Inova_MPRJ
Colaboradores
Heleno Nunes Promotor de Justiça e Fagulha do Inova_MPRJ (MPRJ)
Thiago Bucker Promotor de Justiça (MPRJ)
Marcela Amaral Promotora de Justiça (CAO Cidadania/MPRJ)
Cristiane Pereira Promotora de Justiça (GATE/MPRJ)
Daniel Rodrigues Promotor de Justiça (MPMG)
Guilherme Zattar Promotor de Justiça (MPSC)
Pedro Souza Assessor Jurídico (CAO Cidadania/MPRJ)
Lívia Lima Assessora Jurídica (CAO Cidadania/MPRJ)
Sebastian Ramirez Feune Harvard Summer Internship
Parceiros
Octavio Neto Promotor de Justiça (MPPB)
Jefferson Barbosa Analista de Sistemas (MPPB)
Luís Fernando Ferreira Promotor de Justiça (MPRJ)
Grupo de Atuação Especial de Repressão ao Crime Organizado (GAECO/MPRJ)
Gerência de Análises, Diagnósticos e Geoprocessamento (GADG/MPRJ)
Grupo de Apoio Técnico Especializado (GATE/MPRJ)
Grupo Nacional de Defesa do Patrimônio Público (GNPP)
Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro
Subprocuradoria-Geral de Justiça de Planejamento e Políticas Institucionais
Laboratório de Inovação
Avenida Marechal Câmara 370 – 6º andar
inova@mprj.mp.br
