1 Dentre outros instrumentos da atuação criminal que passaram a representar medidas de alta importância para a proteção e recuperação do patrimônio público, após a reforma da Lei de Improbidade, estão o confisco e perdimento alargado, conforme Leis n. 9.613/98, 12.850/13, Código Penal, Código de Processo Penal, dentre outros.
Por quê?
Para uma maior efetividade da atuação do MP na prevenção e combate a ilícitos contra a Administração Pública, patrimônio público e meio ambiente, garantindo melhores condições (mais tempo, especialização e melhores instrumentos) para investigações complexas ou de outra forma prioritárias nesses temas, além de evitar o retrabalho. Em especial diante das alterações na Lei n. 14.230 de 2021*. Até porque há, ainda, a possibilidade de as sanções a serem aplicadas sob a ótica cível serem absorvidas pelas sanções criminais, no caso de ilícitos cíveis que também configurem crime (consulte a tabela comparativa de sanções).
* Dentre outros instrumentos da atuação criminal que passaram a representar medidas de alta importância para a proteção e recuperação do patrimônio público, após a reforma da Lei de Improbidade, estão o confisco e perdimento alargado, conforme Leis n. 9.613/98, 12.850/13, Código Penal, Código de Processo Penal, dentre outros.
Como?
Sem aumentar o trabalho para nenhuma promotoria, criando um duplo sistema de atribuições para o exercício da atuação criminal nas áreas da proteção ao patrimônio público e ambiental. Além da estrutura atualmente existente (atribuição das promotorias criminais), uma estrutura suplementar e estratégica (atribuição criminal concorrente das PJTC) para reforçar a atuação criminal em casos que assim justifiquem. De modo a evitar, ao máximo possível, o aumento de trabalho (inclusive burocrático) para qualquer promotoria. E, por fim, não deixando de tentar algo novo, apenas porque não há precedente no sentido de que é possível fazê-lo.
O que muda, então?
A PJTC passa a poder instaurar e/ou conduzir PICs, oficiar em IPs, propor ANPP, transação penal, e oferecer ação penal e atuar em processo penal, nos casos em que (1) a mesma conduta a ser investigada configure crime (inclusive ambiental) e ato de improbidade (ou conduta passível de responsabilidade civil ambiental); e (2) quando a PJTC entender oportuno usar a atribuição criminal para uma atuação mais efetiva na defesa do patrimônio público, do meio ambiente ou para melhor alcançar seus objetivos na tutela coletiva.
O que não muda?
A possibilidade de a PJTC usar os instrumentos de atuação (IC, PA ou ACP) com objetivo estruturante, prestacional, ou de outra forma complementar a medidas de caráter repressivo. (Exemplo: PA insaturado a partir de um ilícito que provoque atuação repressiva, só que com objeto mais amplo, de análise de programa ou omissão de governo, ou de política pública).
Isso significa que a PJTC vai receber todos os inquéritos policiais que a Delegacia encaminhava, até então, para as promotorias criminais; ou ter que instaurar investigação criminal diante de qualquer ouvidoria que narre crime em tese?
Não. A atribuição criminal é suplementar à da promotoria criminal que permanece como a principal detentora da atribuição para atuar nos IP, PICs e ações penais. Por conta do duplo sistema de atribuição, as PJTC usarão a atribuição criminal suplementar de forma estratégica - apenas nos casos em que considerarem necessário.
Por que não em todos os casos de crimes contra a Administração Pública e em todos os crimes ambientais (atribuição simplesmente cumulativa cível e criminal)?
Porque o MP ainda precisa desenvolver critérios de atuação prioritária nessas (como nas demais) áreas. Sem esses critérios, a atribuição criminal irrestrita para as PJTC poderia inflar ainda mais o acervo (já excessivo) de investigações nessas promotorias. Enquanto ainda não existirem os critérios de atuação prioritária e dedicação focada para os casos mais graves, ficará a critério da PJTC avaliar casos em que o uso da atribuição criminal será mais efetivo do que o inquérito civil e ação civil pública/de improbidade. Sem prejuízo, o acompanhamento das situações em que a atribuição criminal será exercida, ou deixará de ser, pelas PJTC, informará possíveis ajustes nos critérios definidores.
Não seria melhor definir critérios objetivos, para dar mais segurança à definição dos casos em que a PJTC poderá exercer a atribuição criminal?
São vários os fatores que poderiam justificar o uso estratégico da atribuição criminal. Articulá-los seria um desafio talvez insuperável, que não dispensaria o dever de fundamentação caso a caso – o que criaria uma burocracia a mais. Nem sempre o crime mais grave é o que possui maior facilidade probatória. Por outro lado, há casos em que pode haver boa chance de acordos estruturantes (imagine, voltados a deveres de transparência) em casos de crimes mais leves. Como a atribuição criminal não é exclusiva da PJTC e todos os crimes, em tese, ainda precisam ser investigados (pela promotoria criminal), melhor ser fiel à ideia de criação de uma estrutura suplementar e estratégica de atuação criminal, deixando flexibilidade para a identificação dos casos que justificam seu exercício.
A atribuição criminal concorrente e suplementar é condicionada à concordância da promotoria criminal?
Somente nos casos em que já existir PIC; ou IP instaurados e já distribuídos à promotoria criminal; ou processo penal em curso; ou em se tratando de investigação da atribuição criminal do PGJ.
Quem recebe as ouvidorias?
Nada muda. Se o fato constitui crime e ato de improbidade, ou crime ambiental e ilícito civil ambiental, a ouvidoria continua chegando para as duas promotorias. No futuro, pode-se pensar numa sofisticação do sistema de distribuição das ouvidorias – como, por exemplo, com um encaminhamento em primeiro lugar de notícias sobre determinados crimes (p.e., crimes da lei de licitações) para a PJTC, associado a uma regra de encaminhamento automático à promotoria criminal caso não haja instauração de procedimento criminal pela PJTC após determinado prazo.
E as notícias de fato que chegarem por outro canal que não a Ouvidoria?
Nada muda com relação ao trabalho que hoje existe para o declínio de atribuição. A PJTC que receber a notícia e não optar por usar a atribuição criminal repassará a notícia de fato para a promotoria criminal. Caso a promotoria criminal receba notícia de crime e entenda provável ou indicada a opção pela PJTC quanto ao uso estratégico da atribuição pela PJTC, basta comunicar-lhe o fato.
Então não vai aumentar o trabalho de ninguém?
Não. Em tese, a mudança pode diminuir o trabalho tanto da promotoria criminal (que não precisará conduzir investigações, ajuizar ações penais e atuar em processos criminais quando a PJTC optar por exercer a atribuição criminal); quanto da PJTC (que tenderá a concluir as investigações e repressões sobre ilícitos já sob a sua atribuição de forma mais rápida e efetiva, e que possui maior grau de especialização no tema, com o uso dos instrumentos da atuação criminal).
O que fazer quando já houver PIC na promotoria criminal?
Apenas nesses casos, para a PJTC exercer a atribuição criminal e assumir a condução do PIC será imprescindível a concordância da promotoria criminal. A PJTC comunicará a intenção de assumir a atribuição, o que significa sua avaliação de que a gravidade dos fatos e a necessidade de incremento dos instrumentos de persecução justifica sua atuação. Se a promotoria criminal não concordar, no entanto, a atribuição permanece sendo sua.
E se já houver IP na Delegacia?
Idem quanto à regra para o PIC já existente na promotoria criminal, se o IP já tiver sido distribuído para alguma promotoria criminal. Mas, se não tiver sido ainda distribuído, a PJTC pode comunicar à autoridade policial e à promotoria criminal que está assumindo a atribuição, sem a necessidade de concordância da promotoria criminal.
Como funciona a atribuição criminal concorrente nos casos dos procedimentos do JECRIM?
A Administração do MPRJ buscará implementar sistema que permita à PJTC receber notícia de todo procedimento instaurado relacionado a crimes de menor potencial ofensivo ao meio ambiente, à Administração ou patrimônio público. Isso permitirá à PJTC a formulação tempestiva (a tempo de oferecer e negociar, em audiência preliminar, inclusive) proposta de transação penal, nos casos em que optar por atuar. Enquanto esse sistema não for implementado, a promotoria com atribuição criminal encaminhará à PJTC cópia dos termos circunstanciados que receber, tão logo os receba, e apenas sobre temas relacionados a crimes contra a Administração Pública; praticados por agente público; que resulte em dano contra o patrimônio público; ou previsto na Lei de Crimes Ambientais. Se a PJTC optar por atuar, informa a PJ junto ao JECRIM.
E se a atribuição criminal for do PGJ?
Apenas nesses casos, o exercício da atribuição criminal pela PJTC para investigar dependerá sempre da autorização formal do PGJ (mesmo enquanto não houver investigação instaurada). De todo modo, uma vez solicitada a autorização, permite-se o prosseguimento das investigações da PJTC até que sobrevenha a autorização ou a recusa. Se a hipótese for de recusa, o PGJ decide se ratifica os atos praticados, assumindo, prosseguindo ou arquivando a investigação, conforme o caso. Além disso, nos casos de atribuição do PGJ, a atribuição para oferecimento de ação penal permanece sendo exclusivamente sua, admitindo-se, a seu critério, oferecimento conjunto.
Não haveria risco de nulidade, por violação do promotor natural, quanto aos atos praticados enquanto o PGJ não se manifestar se concorda ou não com a delegação de sua atribuição, no caso concreto?
Sim, risco existe. A aposta que a regra faz é no efeito da ratificação dos atos praticados com a concordância superveniente do PGJ. Para diminuir o risco, poderíamos sugerir que as assessorias do PGJ tratassem com urgência esses casos. A PJTC poderia optar por aguardar a manifestação. Mas em caso de urgência ou de demora injustificada, poderia valer a pena correr o risco e praticar os atos de investigação até que viesse a concordância. Poder-se-ia argumentar que a resolução do próprio PGJ estabelecendo essas regras do uso de atribuição criminal concorrente representaria a delegação de sua atribuição, com condição resolutiva. E, mesmo no caso de nulidade, nada impediria que as diligências fossem refeitas após a concordância do PGJ, ou por ele (em caso de recusa).
As duas promotorias continuam tendo atribuição para atuar conjuntamente no mesmo caso?
Em regra, não. O exercício da atribuição criminal pela PJTC afasta a atribuição da promotoria criminal ou perante o JECRIM para o mesmo caso, salvo requerimento expresso e concordância da promotoria que estiver exercendo a atribuição. E, como regra, até o oferecimento da denúncia.
Em algum momento proíbe-se o declínio de atribuição?
O declínio de atribuição da promotoria criminal/JECRIM em favor da PJTC depende da concordância da PJTC em assumir a condução do caso, exercendo a atribuição criminal. Por outro lado, a PJTC pode, a qualquer tempo, declinar da atribuição em favor da promotoria criminal, para prosseguir na condução do caso sob a ótica da atuação criminal, caso entenda que houve a perda da razão de maior efetividade para o exercício dessa atribuição pela PJTC, sem necessidade de justificativa expressa. A única exceção é quando a promotoria criminal solicitou atuação conjunta com a PJTC que iniciou a atuação criminal em primeiro lugar e, por qualquer razão e em qualquer momento, houver recusa. Nesses casos, o declínio de atribuição em favor da promotoria criminal está condicionado à sua aceitação.
Mas o promotor criminal vai estar sujeito a dar prosseguimento a uma atuação que não começou com ele e sobre a qual nada conhece?
A solução não acrescenta trabalho, já que a promotoria criminal deixou de ter que atuar em casos antes sob sua exclusiva atribuição. É a mesma dinâmica que acontece nas PIP e nas procuradorias de justiça. Por mais que exista o inconveniente de começar a atuar em um caso sobre o qual ainda não se conhecem os detalhes, o trabalho ainda assim é menor do que ter que atuar no caso desde o início, além da carga de trabalho já existente. Ademais, não são serão todos os casos aqueles nos quais a PJTC optará por deixar de atuar.
A PJTC também exercerá a atribuição para as investigações e medidas a cargo do MP e previstas na Lei Anticorrupção?
Sim, desde que seja oportuno para uma atuação mais efetiva na defesa do patrimônio público e do meio ambiente, e os fatos sob investigação estejam descritos dentre as hipóteses previstas no art. 5º da Lei n. 12.846, de 1º de agosto de 2013 (Lei Anticorrupção), além de configurar crime.
Se a PJTC optar por exercer a atribuição criminal suplementar, precisa instaurar e conduzir tanto IC ou PP quanto PIC?
Não. Basta a instauração de um PIC, desde que para a investigação de ilícitos que também configurem crime ou condutas previstas no art. 5º da Lei Anticorrupção.
E se já houver IC instaurado quando houver instauração ou assunção da condução de PIC pela PJTC?
O IC pode ser sobrestado e apensado ao PIC, que prossegue. Ou, então, pode-se arquivar o IC com o fundamento de que a conduta será apurada no PIC, sendo que as sanções possíveis absorveriam todas as eventualmente decorrentes de ação civil pública/de improbidade decorrentes do IC.
Isso quer dizer que o mesmo PIC pode também apurar a conduta de pessoas jurídicas (em casos diversos de crimes ambientais)?
Sim, desde que, além de configurar crime praticado por pessoa física, o fato sob investigação esteja enquadrado em uma das hipóteses de ato ilícito praticado por pessoa jurídica previstas no art. 5º da Lei n. 12.846, de 1º de agosto de 2013 (Lei Anticorrupção).
E se for possível alguma sanção contra pessoa jurídica?
Em se tratando de crime ambiental, não há necessidade de qualquer outro procedimento investigatório (basta um único PIC), dada a responsabilidade penal da PJ por esses tipos de ilícitos. Em sendo possível outras sanções à PJ (como as previstas nas Leis n°. 8.429, de 2 junho de 1992 e n°. 12.846, de 1º de agosto de 2013) e em se tratando de conduta ilícita que também configure crime, pode (e deveria) a PJTC instaurar apenas um único procedimento de investigação criminal apontando todos os investigados (incluindo a PJ).
Se a investigação ocorrer só com o PIC, o prazo máximo de duração é o mesmo do IC?
Não, na medida em que o PIC não se confunde com o IC.
E se já houver IC instaurado quando houver instauração ou assunção da condução de PIC pela PJTC?
O IC pode ser sobrestado e apensado ao PIC, que prossegue.
Se for caso de arquivamento, precisa de duas decisões e duas homologações?
Não. Pode haver uma única decisão de arquivamento, abrangendo o procedimento investigatório existente (ou os procedimentos existentes, caso haja IC sobrestado). A homologação do arquivamento da investigação criminal, quando os mesmos fatos exaurem a atuação cível, pode tornar desnecessária a homologação do arquivamento pelo CSMP.
Se houver consenso, basta apenas um acordo?
Desde que o acordo inclua todas as medidas necessárias, considerando todos os envolvidos e as sanções possíveis, não é necessário haver mais de um instrumento. (Exemplo: um acordo de reparação do dano em ANPP sem razão um TAC com o mesmo acordo). A não ser nos casos que envolvam pessoas jurídicas e que couber, quanto a pessoas físicas, transação penal (no caso de crimes ambientais de menor potencial ofensivo).
Quem possui atribuição para a ação e o processo?
A PJTC que atuou durante a investigação pode continuar oficiando no processo instaurado a partir da ação penal que ajuizou (ou de um processo criminal já existente, mesmo quando não tenha ajuizado a ação, nesse caso mediante concordância da promotoria criminal), até quando entenda oportuno. A qualquer momento, pode declinar da atribuição para a Promotoria com atribuição criminal.
Em caso de ajuizamento de ação penal, é também necessário ajuizar ação civil pública ou por improbidade administrativa?
Em regra, não. Apenas quando a PJTC entender que os efeitos principais e acessórios da possível condenação penal não sejam suficientes para a efetiva persecução da conduta ilícita, ajuizará ação civil pública e/ou de improbidade (se e quando couber). Se as sanções penais forem inaplicáveis a pessoas jurídicas eventualmente envolvidas, a PJTC poderá ajuizar ação de improbidade, civil pública ou buscar sanção pela via dos mecanismos da Lei Anticorrupção. Importante buscar evitar sempre que possível a duplicidade de ações.
A PJTC precisa se certificar da inexistência de procedimento criminal ou IP instaurado sobre o mesmo fato para exercer a atribuição criminal concorrente?
É imprescindível que, sempre que exerça a atribuição criminal, a PJTC comunique o fato à promotoria criminal. Caso em resposta a promotoria criminal sinalize a preexistência de PIC ou IP a ela distribuído, a PJTC cessará o exercício da atribuição criminal e encaminhará os autos e documentos produzidos à promotoria criminal, a não ser que a PJTC decida por solicitar (e a promotoria criminal concorde) prosseguir na atuação criminal.
Como vai se dar a mudança de atribuição?
Em um primeiro momento, terá início por meio de voluntários, bastando a adesão da PJTC ao projeto e a concordância do promotor com atribuição criminal.
E se não houver concordância da promotoria criminal na alteração das regras de atribuição?
A Administração e a Corregedoria acompanharão a atuação nos casos de ilícitos que configurem crime e ato de improbidade administrativa, e que poderiam ser objeto da atuação criminal concorrente. Além disso, os CAO Cidadania, Criminal e Meio Ambiente, a GADG e a Ouvidoria redobrarão o cuidado para assegurar que as notícias de fato e ouvidorias cheguem a todas as promotorias com a atribuição da tutela e criminal.
Como as equipes de PJTC conhecerão e terão acesso às ferramentas e ao apoio técnico necessário para a investigação criminal?
Os órgãos da Administração passarão a dar tratamento prioritário às solicitações de apoio técnico a todos os casos de investigação criminal.
